Regelmäßig kommt der Steuerzahler für unversicherte Schäden auf. Eine Pflicht zur Elementarschadenversicherung könnte helfen – was Union und SPD jetzt vorhaben.

Kommt jetzt die Pflichtversicherung gegen Elementarschäden wie Starkregen, Erdrutsch und Sturmflut? Vergangenes Jahr erst war das gescheitert, trotz Einigkeit im Bundesrat und langen Verhandlungen zwischen Bund und Ländern. Am Ende war es die FDP, die das verhinderte. Nun sind die Liberalen raus aus Regierung und Bundestag – und der Weg ist im Prinzip frei.

Und tatsächlich: In der zuständigen Arbeitsgruppe „Innen, Recht, Migration, Integration“ formulierten die Rechtspolitiker laut der Nachrichtenagentur Reuters folgende Empfehlung für den Koalitionsvertrag: „Wir führen ein, dass im Neugeschäft die Wohngebäudeversicherung nur noch mit Elementarschadenabsicherung angeboten wird, und im Bestandsgeschäft sämtliche Wohngebäudeversicherungen zu einem Stichtag um eine Elementarschadenversicherung erweitert werden.“ Damit ist wahrscheinlich, dass es dieses Jahr zu einem neuen Anlauf für die Pflicht kommt.

Erfolg im vierten Anlauf?

Der Teufel steckt aber im Detail: Denn das Papier sieht auch vor, das geprüft werden soll, ob das Modell mit einer „Opt-Out-Lösung“ versehen werden könne. Das entspräche der Position der Unionsfraktion des vergangenen Jahres: Dann bekämen Versicherte den Elementarschutz zwar zunächst übergestülpt, könnten ihn aber nachträglich abwählen. Die Versicherungspflicht wäre damit wieder ausgehebelt.

Seit dem katastrophalen Elbe-Hochwasser im Jahr 2002 gab es bereits drei Anläufe für die Pflichtversicherung gegen Elementarschäden. Damals gab es eine Arbeitsgruppe von Bund und Ländern, die dann zwei Jahre später ergebnislos eingestellt wurde. Nach den Starkregen-Fluten, die sich im Juli 2021 ins Ahrtal ergossen, kam die Debatte erneut auf. Und 2024 kam schließlich der dritte Anlauf – diesmal auf Drängen des Bundesrates. Doch immer wieder versickerten die Bemühungen im politischen Klein-Klein. Zuletzt war es vor allem Ex-Bundesjustizminister Marco Buschmann (FDP), der die Versicherungspflicht kategorisch ablehnte. Einmal, weil er Hauseigentümern die Mehrkosten ersparen wollte. Aber auch, weil die FDP inzwischen gegen alles war, was irgendwie so klang, als könne es die Freiheit des Einzelnen einschränken.

Nur jedes zweite Haus mit Elementarschadenversicherung

Dabei ist das Problem offenkundig. Zu wenig Häuser sind gegen Elementarschäden versichert. Von den 8,5 Millionen Gebäudeversicherungen ist bislang nur bei jeder zweiten der Schutz vor Hochwasser eingeschlossen. Es sind nicht mal die Häuser in besonders gefährdeten Lagen, die versichert sind. Denn je höher das Risiko, desto teurer die Versicherung. Und der Preis schreckt gerade Eigentümer ab, die die Versicherung besonders dringend brauchen könnten.

Tokio ist bereits seit den 90er Jahren teilweise untertunnelt. Nun wird der Wasserschutz weiter ausgebaut, um auch künftig die Hauptstadt vor Starkregen zu schützen. © n-tv
Diese unterirdischen Mega-Tunnel sollen Tokio vor Hochwasser schützen © n-tv.de

Warum so wenige versichert sind

Ein schlimmes Hochwasser gibt es nicht allzu häufig, Betroffene unterschätzen solche Risiken. Das hat psychologische Gründe: Das Risiko erscheint vage und fern – und daher als nicht dringend. 

Dazu gesellt sich das sogenannte Samariter-Dilemma: Kommt es zur Hochwasserkatastrophe, kann die Politik nicht am Rand stehen und zuschauen. Schon gar nicht vor Wahlen. Also wird „unbürokratische Hilfe“ versprochen – unabhängig davon, ob ein Gebäude versichert war. Auch viele Privatleute helfen mit Spenden. 

So entsteht bei Hauseigentümern oft der Eindruck, dass die Versicherung nicht nötig ist. Wenn sich aber wenige versichern, wird die Versicherung tendenziell teurer. Was wiederum davon abschreckt, sich überhaupt zu versichern.

Was also tun? In der Debatte gibt es zwei Lager, die einen wollen die uneingeschränkte Versicherungspflicht. Die anderen lediglich Anreize dafür setzen (zum Beispiel Pflicht mit "Opt Out").

Was für eine Versicherungspflicht spricht

  • Durch eine Pflicht wären (fast) alle Hausbesitzenden versichert. Der Staat muss nicht aushelfen, niemand würde seine Existenz verlieren. 
  • Es gäbe keine Abgrenzungsprobleme, wer für welche Schäden aufkommt. Diese treten nach Hochwassern immer wieder auf und treiben viele Hausbesitzer in die Verzweiflung – zuletzt auch im Ahrtal war das ein großes Problem.
  • Es würde die Ungerechtigkeit beheben, dass jetzt mit Ihren Steuern auch diejenigen für viele Schäden aufkommen, die selbst gar kein Wohnungseigentum besitzen.
  • Eine Pflichtversicherung dürfte, so wie die Debatte zuletzt lief, ähnlich wie bei der Autoversicherung verschiedene Risikoklassen vorsehen. Wenn das Haus an einem gefährdeten Ort steht, wäre die Police entsprechend teurer – und zwar abhängig von der Lage und den am Haus vorhandenen Sicherungsmaßnahmen. Das setzte einen Anreiz, das Haus besser zu schützen, um dann weniger Beiträge zahlen zu müssen.
  • Oder gar nicht erst zu bauen: Jedes Jahr entstehen mehr als 1000 neue Gebäude in „hochgefährdeten Überschwemmungsgebieten“, mahnt der Versicherungsverband GDV. Insgesamt sind es über 270.000.

Was gegen eine Versicherungspflicht spricht

  • Ein wichtiges Prinzip ist die persönliche Freiheit und dazu gehört natürlich auch die Vertragsfreiheit: Jeder hat das Recht, Verträge frei zu schließen – oder eben auch nicht. Zwar gibt es bereits Pflichtversicherungen, aber entweder dienen sie dem Schutz von Leib und Leben (Krankenversicherung) oder dem Schutz von Dritten vor Schäden (Auto-Haftpflicht). Eine Versicherung gegen Schäden durch eigenes Handeln ist nicht so üblich.
  • Unklar ist, ob und wie sich eine Pflicht durchsetzen lässt. Bei einer "Opt-Out-Lösung" gäbe es dieses Problem nicht.
  • Da eine Versicherungspflicht besteht, sind möglicherweise manche Hausbesitzer von den Kosten überfordert. In den besonders gefährdeten Zonen, der Gefährdungsklasse 4, kommt es statistisch einmal in zehn Jahren zu einem Hochwasser. Dort könnte die Versicherung (mit geringer Eigenbeteiligung) laut der Arbeitsgruppe der Justizministerkonferenz einen hohen dreistelligen bis vierstelligen Jahresbeitrag für ein übliches Einfamilienhaus kosten. 
  • Eine Pflicht würde umgekehrt auch für Versicherer gelten. Das Problem: Für kleine Versicherungen und insbesondere für reine Onlineanbieter könnte das ein Verlustgeschäft bedeuten. Denn hat ein Unternehmen nur wenige Versicherte, ist ein seltenes und teures Risiko kalkulatorisch schwer abzubilden. Außerdem wäre in vielen (eher gefährdeten) Fällen vermutlich auch ein Hausbesuch erforderlich – schwierig für kleine Onlineversicherer.
  • Auch Eigentümer mit einem sehr geringen Risiko hätten Kosten für eine Versicherung, die sie wahrscheinlich niemals brauchen. Die Schätzungen gehen von 50 bis 100 Euro im Jahr aus. Umgekehrt sind gerade diese Kunden wichtig, um die Versicherung insgesamt bezahlbar zu erhalten.

Versicherungspflicht: die rechtliche Lage

Auch wenn der alte FDP-Justizminister gegen eine Versicherungspflicht war, so hielt die bisherige Bundesregierung es grundsätzlich für möglich, eine Pflichtversicherung einzuführen, wenn die Versicherten ihrem persönlichen Risiko gemäß eingestuft werden und die Kosten zumutbar bleiben. Das Bundesverfassungsgericht hat in seiner Entscheidung zur Einführung der Pflegeversicherung ausdrücklich festgestellt, dass der Gesetzgeber Spielraum bei der Daseinsvorsorge hat. Das Urteil ließe sich also auch auf die Elementarschadenversicherung anwenden.

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Allerdings könnte die Höhe der Kosten noch ein Thema werden. Die Versicherungsverband GDV schätzt, dass sich angesichts des Klimawandels die Kosten für die Versicherung schon in zehn Jahren verdoppeln könnten. Auch gibt es Stimmen, etwa unter Verbraucherverbänden, die ein Umlegen der Versicherungen auf die Miete fürchten – und eine soziale Abfederung der Versicherungsprämien anmahnen. Das ließe sich aber regeln. Auch in dem aktuellen Papier aus den Koalitionsverhandlungen findet sich der Hinweis, die Belange der Mieter im Blick behalten zu wollen.

Die Rückversicherung bei Elementarschäden

Auch Versicherungsunternehmen schließen Versicherungen ab: Für den Fall, dass ein besonders großflächiger Schaden eintritt, gibt es sogenannte Rückversicherer, bei denen sich normale Versicherer davor schützen, ihre Verpflichtungen nicht leisten zu können. 

Schon beim ersten Anlauf nach dem Hochwasser 2002 war das einer der Knackpunkte: Ist der Staat bereit, einen Teil des Risikos mit einer Bürgschaft für Versicherungen zu übernehmen? Damals war von einer 22-Mrd.-Euro-Bürgschaft die Rede, die viele Politiker abschreckte. Angesichts der regelmäßig hohen Hochwasserschäden der jüngsten Zeit dürfte diese Summe aber ihren Schrecken verloren haben: Allein fürs Ahrtal hat der Bund 15 Mrd. Euro bereitgestellt. 

Samariter-Dilemma statt Elementarschadenversicherung: Markus Söder und Olaf Scholz stehen in Gummistiefeln vor den Starkregen-Fluten © Sven Hoppe / DPA

Elementarschadenversicherung: die politischen Lager

Druck machen vor allem die Bundesländer: Im März 2023 beschlossen sie im Bundesrat einstimmig, „das Ziel einer Elementarschaden-Pflichtversicherung voranzutreiben“. Der Bund solle rasch eine bundeseinheitliche Lösung vorschlagen. Das hat auch damit zu tun, dass die Länder im Falle einer Flut finanziell besonders belastet sind. Im Sommer 2024 hatte es kurz so ausgesehen, als könnten sie sich auf der Bund-Länder-Konferenz durchsetzen. 

Denn den Gesprächen gingen Pfingsthochwasser in Deutschland voraus. Anfang Juni 2024 sah sich Kanzler Olaf Scholz (SPD) selbst genötigt, zusammen mit Bayerns Ministerpräsidenten Marcus Söder (CSU) in Gummistiefeln und vor Sandsäcken in Reichertshofen das klassische Samariter-Versprechen der Politik abzugeben: „Wir werden alles dazu beitragen, auch mit den Möglichkeiten des Bundes, dass hier schneller weitergeholfen werden kann.“ Die Zeit für eine Pflicht, so schien reif zu sein. Doch – wie gesagt – das Bundesjustizministerium blockierte.

Der Streit ist noch nicht zuende

Während die Bundesländer für eine Pflicht ohne Ausnahmen plädierten, auch die Unions-regierten Länder, hielt sich die Bundestagsfraktion der CDU/CSU stets etwas zurück. Sie brachten im Bundestag per Antrag ein Optionsmodell ins Gespräch. Darin wollte die Unionsfraktion allen Versicherten eine Elementarschadenversicherung ab einen Stichtag automatisch zur normalen Gebäudeversicherung dazubuchen lassen.

Eigentümer, die das partout nicht wollten, könnten sie dann aber „innerhalb einer gewissen Frist nach Belehrung über die Konsequenzen“ wieder abwählen – so stand es im Antrag Unionsfraktionen. Und genau diese "Opt-Out-Lösung" taucht nun also als Prüfauftrag auch im Papier der aktuellen Koalitionsverhandlungen auf. 

Es spricht also vieles dafür, dass auch im vierten Anlauf weiter und intensiv über die Versicherungspflicht gestritten wird. Auch ohne die FDP. Dabei ist eins weitgehend unstrittig: Je mehr Hausbesitzer eine Elementarschadenversicherung haben, desto besser.

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